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李凤雏 | 实现新时代内部审计高质量发展
2020-10-19 10:44   审核人:   (浏览人次:)

党的十九届四中全会是在中国特色社会主义发展的关键时期召开的一次十分重要的会议。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),从制度形态上科学回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义的根本问题,既有理论上的新概括又有实践上的新要求,是以习近平同志为核心的党中央从政治上、全局上、战略上全面考量,立足当前、着眼长远作出的重大决策,对于开辟中国之治的新境界具有开创性和里程碑意义。《决定》充分体现了我们党对国家、对民族、对事业高度负责的强烈历史担当,对于我们党团结带领全国各族人民决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、巩固党的执政地位、确保党和国家长治久安,具有重大的现实意义和深远的历史意义。当前和今后一个时期,学习宣传、贯彻落实十九届四中全会精神,全面履行内部审计职责,实现内部审计在新时代的高质量发展,充分发挥内部审计在我国监督体系中的重要作用,推进国家治理体系和治理能力现代化,是内部审计及其指导监督工作首要的政治任务。



一、把握新形势,充分认识加强内部审计对贯彻落实十九届四中全会精神的重大意义


党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平,作出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会贯彻党的十九大精神,在《决定》第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”专列一章作出重大制度安排,一方面确立了党和国家监督体系的重要地位,是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障;另一方面明确了党和国家监督体系的总体框架和目标,即必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。伴随着改革开放和中国特色社会主义现代化建设进程,特别是党的十八大以来,内部审计工作的制度机制不断完善,审计领域不断拓展,审计质量和成效得到显著提升,在促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉等方面发挥了积极作用。党的十九大和十九届三中全会作出改革审计管理体制的重大决策部署,要求加强党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计监督作用。习近平总书记在中央审计委员会会议上强调,要加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力,促进强化内部风险防控。十九届四中全会为新时代内部审计工作发展进一步指明了方向、提出了要求、提供了遵循。作为一种制度安排,内部审计存在和作用于国家治理的各个领域、各个行业、各个部门、各个单位,《决定》在总体上对内部审计工作具有重要的指导意义。与此同时,由于不同领域、行业、部门、单位的职责目标、规则流程、管理运行等存在差别,其内部审计工作既需要基于内部审计的共同职责特征,又需要联系实际深入思考如何深入贯彻落实党的十九届四中全会精神。新的历史起点上,内部审计机构和内部审计人员要以高度的政治责任感、历史使命感和职业荣誉感,自觉把内部审计工作融入经济社会发展大局,依法全面履行内部审计工作职责,促进新时代内部审计高质量发展,为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。


1
内部审计是审计监督体系的重要组成部分



习近平总书记在中央审计委员会会议上指出,审计是党和国家监督体系的重要组成部分,在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。《决定》强调要发挥审计监督职能作用,推动各类监督有机贯通、相互协调。国家审计、内部审计和社会审计共同构成审计监督体系,三者缺一不可,但其职责目标、功能作用各有特点、各有侧重。内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计,为所在单位及其利益相关方提供价值创造服务,内部审计工作越有效,其所在单位出现违法违规问题和绩效低下问题的可能性就越小。我们党历来重视内部审计工作,建党初期,在领导工人运动过程中就组织开展了内部审计工作。新中国成立后,特别是改革开放以来,内部审计在审计监督体系中发挥着越来越重要的作用。国务院1983年批转的《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》明确“对下属单位实行集中统一领导或下属单位较多的主管部门,以及大中型企事业组织,可根据工作需要建立内部审计机构或配备内部审计人员,实行内部审计监督”。1985年,国务院印发了《内部审计暂行规定》,对内部审计制度的建立范围、内部审计机构设置和人员配备、内部审计的领导体制等作出规定。审计法第二十九条规定依法属于审计机关审计监督对象的单位,应当依照国家有关规定建立健全内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。国务院2014年印发的《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)和中办、国办2015年印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》均提出“加强内部审计工作,充分发挥内部审计作用”的要求。审计署1985年发布《关于内部审计工作的若干规定》,之后于1989年、1995年、2003年进行的三次修订均从不同角度强调内部审计是审计监督体系的重要组成部分,其表述包括内部审计“是国家审计体系的组成部分”(1985版)、“内部审计是我国审计体系的组成部分”(1989版);“部门的内部审计机构,业务上受同级国家审计机关的指导,并向其报告工作”(1985版),“审计署负责指导全国的内部审计工作”(1989版),提出了审计机关应当依法履行内部审计指导和监督的5项职责(1995版);“对审计工作中的重大事项,单位的应向上级内部审计机构反映,部门的应向同级国家审计机关反映”“部门的重要审计报告应同时报送同级国家审计机关”(1985版),“内部审计的工作成果,经评估后,可以作为审计机关、社会审计组织等工作的参考依据”(1995版);内部审计机构应当“依法接受审计机关对内部审计业务质量的检查和评估”(2003版)。新时代赋予了内部审计新任务,2018年修订的《审计署关于内部审计工作的规定》(2018年审计署第11号令,以下简称审计署11号令),将内部审计的目的从“加强经济管理”“实现经济目标”提高到“促进单位完善治理、实现目标”,并将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理领域,特别是增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计等新职责,直接体现了内部审计和国家审计共同服务于实现高质量发展的时代要求。


2
促进内部审计高质量发展有利于提升组织治理能力



国家治理能力既是国家制度执行能力的集中体现,也是国家制度优势转化为治理效能的重要依托,它体现在国家权力的运行过程中,是治理主体运用国家制度来管理社会各方面事务的能力。《决定》指出“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”“必须坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”,要求“优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”“推进国有经济布局优化和结构调整,发展混合所有制经济”“深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度。形成以管理资本为主的国有资产监管体制”。党政机关作为国家治理的实际承担者,通过设置不同的部门并进行专业化分工,依据国家制度设计对日益复杂的经济社会环境进行有效管理;国有企业和国有资本体量大、覆盖范围广,在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位,是中国特色社会主义市场经济体制的重要支柱和经济发展的主力军,也是我国建设现代化经济体系的核心力量。党政机关的执行力、公信力,国有企业和国有资本的竞争力、抗风险能力,都是国家治理能力的重要方面,也是我国经济社会能否实现高质量发展的主要因素。而党政机关和国有企事业单位的内部审计,能够通过提升本单位的治理能力和发展质量,促进提升国家治理能力和经济社会高质量发展。从实践看,首先,内部审计对组织管理、经营历史和现状的了解更为全面,在内部信息掌握方面具有天然优势,能够更加深入便捷地了解和掌握组织的整体状况,提升开展审计工作必需的信息对称性水平,为提升组织治理能力提供基础保障;其次,内部审计在提高和保障自身工作可靠性前提下,通过对组织内部控制、风险管理、治理程序进行评估和确认,能为外部审计提供所需要的相关工作成果,避免重复审计,降低审计成本。内部审计质量无疑会影响到审计功能的发挥和组织治理能力的提升。实践证明,内部审计能够有效服务组织治理的单位,该单位的治理状况就会得到持续改善;内部审计能够有效发挥作用的领域,该领域的治理就会得到显著改善。内部审计从内部控制与风险评价入手发挥在审计监督体系中的作用,可以有效缓解行政执行中存在的“中梗阻”“最后一公里”等问题,确保政令畅通、党和国家重大政策措施得到忠实和有效落实,推动健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力;也可以充分揭示国企国资运营管理中的倾向性和典型性问题,反映突出矛盾和风险隐患,提出解决问题的对策建议,促进国有企业提质增效,有效发挥国有经济在经济高质量发展中的中流砥柱作用。


3
促进内部审计高质量发展有助于提升组织治理效能



《决定》指出,必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”“创新行政方式,提高行政效能”。国家治理效能是治理现代化程度的重要衡量,有效的国家治理需要建立良好的国家制度,并将这种制度优势转化为治理效能。中央审计委员会会议强调要增强审计监督效能,加大审计创新力度,在盘活用好审计资源上下功夫、挖潜力,向统筹要效率,靠创新提效能。审计署11号令关于内部审计的职能定位、职责、权限为其促进组织提升治理效能提供了制度保障。从职能定位上看,在党组织、董事会(或者主要负责人)的直接领导下,内部审计在检查和评价单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理时,更易发现风险源,真正做到早发现早预警,通过科学有效的重大风险预警、建议、整改运行机制实现风险早控制;从职责上看,内部审计应当履行内部控制、风险管理的监督、评价和建议职责,通过开展单位战略、规划、重大举措实施情况审计监督,实现内部审计职责转型,将事后审计转型到事中审计和事后审计相结合,将审计范围从内部控制的健全性和有效性,拓展到国家重大政策部署在本单位的执行、延伸到本单位战略规划及重大决策的执行;从权限上看,内部审计经常性“经济体检”特征明显,不仅“查病”,更注重“治已病”“防未病”,将发现问题、揭示问题与督促整改问题结合起来,像重视问题的揭示、定性和责任认定一样重视问题整改建议,对审计报告的整改建议负责,确保“药方对症”;对整改过程的监督指导负责,推进整改按时达标。与此同时,内部审计作为组织运行体制组成部分的“内在性”和运用专业技能开展工作的“专业性”特征,为促进提升组织治理效能提供了实践基础。一是制度设计与实践探索有机统一,组织治理注重系统性、整体性、协同性,按照国家根本制度、基本制度的要求,形成与重要制度相衔接的内部审计制度体系,制定内部审计长远发展规划,综合考虑本单位各方面、各层级的治理举措,将可持续的内部审计发展举措融入组织治理体系;二是统筹兼顾与有序推进有机统一,从组织治理目标和条件出发,理清内部审计工作思路,确立内部审计工作抓手,构建系统性、具体化、可操作的内部审计制度规范,与组织内部各方面制度相得益彰、相互作用,做到一体推动、一体落实,将内部审计制度优势转化为组织治理效能;三是制度效应与治理效能有机统一,增强内部审计队伍的制度意识,形成从内心深处敬畏制度,把自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度转化为思维方式和实际行动,严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作,坚持综合培训与专业学习相结合,弥补知识弱项、能力短板、经验盲区,在实干中提升政治素养和治理能力,为把制度优势更好转化为治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。



二、聚焦新目标,准确把握新时代内部审计的任务要求



《决定》集中概括了我国国家制度和国家治理体系的历史性成就与显著优势,系统提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标与制度体系,明确要求把制度优势更好转化为国家治理效能。对于内部审计工作而言:

一要适应我国发展进入新阶段、社会主要矛盾发生变化的时代背景,坚定不移贯彻新发展理念,主动适应新时代提出的新任务、新要求。

二要做到“四个坚持”促进内部审计工作高质量发展,即坚持稳中求进工作总基调,坚持宏观思维、辩证思维、底线思维,坚持问题导向、目标导向、结果导向,坚持“三个区分开来”。

三要做到“三个对标”促进内部审计工作提升成果,即对标习近平总书记对审计工作的重要指示批示和中央审计委员会会议精神,调动内部审计和社会审计力量,增强审计监督合力,促进强化内部风险防控;对标发挥经济体检功能,既要“查病”,更要“治已病”“防未病”;对标“巩固、增强、提升、畅通”八字方针、“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”要求和“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”任务,更好发挥内部审计服务事业发展和国家治理的功能作用。

四要做到“三个加强”,促进内部审计工作行稳致远,即推进内部审计机构加强审计项目和审计组织方式“两统筹”,加强内部审计队伍、制度、信息化三项建设,加强依法审计、文明审计、廉洁审计一体化建设,更加有效发挥审计监督的职能作用,推动党中央、国务院各项决策部署和重大政策措施贯彻落实。


1
建立健全党领导内部审计工作的制度机制,将党的领导落实到内部审计工作全过程各环节



《决定》指出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。中央审计委员会会议指出,坚持和加强党的领导是做好审计工作的根本保证,是中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征,要提高党领导审计工作的能力和水平,确保把党的领导落实到审计工作全过程各环节。审计署11号令5处8次强调建立党组织领导内部审计的体制机制,内部审计在党组织直接领导下开展工作、总审计师协助党组织管理内部审计工作,内部审计行使权限可以向党组织提出表彰建议,党组织应当定期听取内部审计工作汇报、加强内部审计重要事项管理,党组织责令改正内部审计工作过程中被审计单位不当情形并对责任人员进行处理,内部审计人员因履行职责受到打击、报复、陷害时,党组织应当及时采取保护措施并对责任人员进行处理。内部审计作为审计监督体系的重要组成部分,必须旗帜鲜明讲政治,其根本特征就是在中国共产党的领导下,依法独立行使审计监督权。内部审计工作要自觉融入国家的审计监督体系之中,把落实党中央对审计工作的部署要求作为首要政治责任,善于从政治上谋划、部署、推动工作,善于从政治上把握大局、看问题、提建议。内部审计要自觉在本单位党组织的直接领导下开展工作,在内部审计工作中体现党组织的主张,主动服从和维护党组织的领导,坚决防止决策不执行或执行走形变样,使党组织的主张成为本单位上上下下、方方面面的一致要求。严格执行重大事项报告制度,不折不扣地贯彻落实党组织的工作要求,这是内部审计坚持党的集中统一领导的具体体现,也是内部审计行稳致远的关键所在。


2
加强重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计,推动党中央国务院重大决策部署落实落地



《决定》共有29处提到“落实”,特别是“完善推动党中央重大决策落实机制”“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”“健全提高党的执政能力和领导水平制度狠抓落实本领”近年来,党中央国务院对政策跟踪审计越来越重视,要求也逐步提高。国发〔2014〕48号文要求,审计要推动政策措施贯彻落实,持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。2018年5月,中央审计委员会第一次会议提出,要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度。2019年6月,中央审计委员会印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》的通知,重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计被列为审计全覆盖重点任务之一。2019年7月,中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《两办规定》),将“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况”作为一项重要审计内容纳入主要领导干部和领导人员经济责任审计。审计署11号令第十二条关于内部审计机构或者履行内部审职责的内设机构应当履行的12项职责中,首要职责就是“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”,这也是审计署首次将该职责写入关于内部审计的部门规章中。这些都表明,国家重大政策措施贯彻落实情况审计已成为内部审计的“规定动作”,是新时代赋予内部审计的重要使命。内部审计所在单位,特别是党政机关、国有企事业单位是国家重大政策和社会责任的主要参与者、推动者、承载者、落实者。内部审计有责任推动本单位贯彻落实好党和国家的重大政策措施,推进扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务。这既是帮助本单位依法依规运行、有效应对外部监管风险的需要,也是帮助本单位正确制定组织发展战略、守住政治底线、把握正确发展方向的需要;既是审计服务于国家治理、促进经济高质量发展的一项重要内容,也是促进中央政令畅通、令行禁止的一项重要举措。当前,内部审计要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持稳中求进工作总基调,坚持践行新发展理念,坚持服务推动经济高质量发展,认真梳理需要本单位贯彻落实的国家重大政策措施,通过开展政策跟踪审计或者其他专项审计,检视存在的差距和风险隐患,推动本单位发展目标和重大决策与国家政策目标和政策措施的有机衔接。


3
加强对权力运行的监督和制约,推进反腐倡廉体制机制建设



《决定》专设一部分对“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”作出部署,提出健全党和国家监督制度,完善权力配置和运行制约机制,构建一种推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制,体现了党中央将监督工作、反腐败工作纳入国家制度和国家治理体系的战略考量,体现了对反腐倡廉工作的高度重视。特别是提出“发挥审计监督职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。”彰显审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分,在促进完善权力配置和运行制约机制中具有重要作用。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出“依法全面履行审计监督职责促进权力规范运行,促进反腐倡廉。”国发〔2014〕48号文要求“发现国家政策措施执行中存在的主要问题和重大违法违纪案件线索,维护财经法纪,促进廉政建设”“揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题,促进廉洁政府建设”。审计署11号令规定的内部审计12项职责之一是“对本单位内部管理的领导人员履行经济责任情况进行审计”。《第1101号——内部审计基本准则》第十六条要求“内部审计人员应当关注被审计单位业务活动、内部控制和风险管理中的舞弊风险,对舞弊行为进行检查和报告”。在《第2204号内部审计具体准则——对舞弊行为进行检查和报告》中明确了“本准则所称舞弊,是指组织内、外人员采用欺骗等违法违规手段、损害或者谋取组织利益,同时可能为个人带来不正当利益的行为”。无论是行政事业单位还是国有企业和金融机构,在履行职责和经营管理过程中,都涉及资金或者资源的分配使用等权力运行,而失去监督的权力容易导致腐败。内部审计作为组织治理的一部分,在本单位党组织、董事会(或者主要负责人)的领导下,对本单位及所属单位财政财务收支、固定资产投资项目、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况、境外机构资产和经济活动、经济管理和效益情况等进行审计,这都涉及对资金和资源分配、管理、使用等环节。内部审计应当依法聚焦权力规范运行,在依法规范履职尽责、主动担当有效作为上进一步发力,敢于监督不做老好人,动真碰硬不怕得罪人。充分发挥经济责任审计对领导干部和领导人员权力运行机制的监督,促进领导干部和领导人员依法用权、秉公用权、廉洁用权,真正发挥“管好关键人、管到关键处、管在关键时”的作用,深入揭示不作为、慢作为、假作为、乱作为问题,严肃揭露各类违法违纪违规行为,切实维护国有资产安全完整,做到在法律、纪律和规矩面前一视同仁,发挥好权力运行“紧箍咒”和反腐败“利剑”作用。


4
推进建立健全内部控制,促进组织完善治理



内部控制对于组织良好运行的作用越来越重要,要使内部控制真正发挥应有的作用,对其从设计到运行的整个过程实施持续监督和再控制至关重要。《决定》强调要“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”“完善中国特色现代企业制度”“坚持权责法定,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度,明晰权力边界,规范工作流程,强化权力制约”等,既是宏观层面国家治理制度原理的体现,也对微观层面内部控制制度建立和实施具有重要指导意义。预算法第十七条规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互约束、相互协调的机制”,建立现代企业制度的关键就是要有一套健全有效、管理科学、行为规范的决策、执行和监督体系及责任制度。《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》指出“内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段,也是组织目标实现的长效保障机制”,要求坚持全面推进、科学规划、问题导向、共同治理原则,健全内部控制体系强化内部流程控制、加强内部权力制衡规范内部权力运行、健全内控报告制度促进内控信息公开、加强监督检查工作加大考评问责力度。国务院国资委2019年印发的《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》明确提出,要建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点,严格、规范、全面、有效的内部控制体系,形成全面、全员、全过程、全体系的风险防控机制,实现“强内控、防风险、促合规”的目标。审计署11号令明确内部控制是内部审计监督、评价和建议的4类对象之一,对本单位及所属单位内部控制审计属于内部审计应当履行12项职责之一,赋予内部审计获取和检查内部控制资料的权限,要求单位根据审计发现问题建立健全内部控制措施。《第2201号内部审计具体准则——内部控制审计》第四条规定,内部审计的责任是对内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价,出具客观、公正的审计报告,促进组织改善内部控制及风险管理。现代组织的内部控制不仅仅指控制政策和程序,也不仅表现为控制措施和活动,而是一个整合的系统、一个完整的体系。内部审计的本质属性是独立客观的监督、评价和建议,其组织地位和功能定位决定了应当承担内部控制的再监督职责。内部审计应当通过运用其专业知识和技能实施内部控制审计,全面梳理单位内部控制脉络,检查规章制度、控制环境、管理执行、信息传导等内容,发现制度缺失、环境不足、执行不力、信息传递不畅等问题,系统评价单位内部控制体系效能,向组织决策层和管理层提出切实可行的改进建议,推进相关部门修复内部控制存在的缺陷,促进持续保持内部控制的先进性和有效性。


5
促进组织强化内部风险防控,推动提升风险管控水平



习近平总书记就《决定》所作说明中指出“当今世界经历百年未有之大变局,国际形势复杂多变,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有,我们面临的风险挑战之严峻前所未有”。他在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调,提高防控能力着力防范化解重大风险,妥善应对经济领域可能出现的重大风险,保持经济社会持续健康发展社会大局稳定。《决定》要求促进各级领导干部增强驾驭风险的本领,各级党和国家机关以及领导干部要提高运用法治思维和法治方式应对风险的能力,要求“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本”“加强资本市场基础制度建设,健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,有效防范化解金融风险”“构建海外利益保护和风险预警防范体系”。防范化解重大风险被列入党的十九大报告三大攻坚战之首。习近平总书记在中央审计委员会会议上指出,要加强对内部审计工作的指导和监督,促进强化内部风险防控,这是党中央对内部审计提出的十分重要的要求。《中央企业全面风险管理指引》也明确,企业内部审计部门应至少每年一次对包括风险管理职能部门在内的各有关部门和业务单位能否按照有关规定开展风险管理工作及其工作效果进行监督评价。内部审计部门通过揭示和预警风险,能够促进提高组织的风险防控能力。国际内部审计师协会(IIA)秘书长钱伯斯认为,全世界的组织都在谈如何管理和控制风险,不管是内部风险还是外部风险,不论是财务、运营、战略、科技、监管还是与声誉有关的风险都是需要关注的对象。内部审计促进组织提高内部风险防控水平应当突出以下五个方面,一是掌握和运用马克思主义认识论,透过复杂现象把握风险本质,透过表面情况抓住风险实质,抓住要害、找准原因,精心谋划、果断决策,确保提出的应对措施具有充分的针对性和有效性;二是以风险发展变化的速度开展内部审计,实际工作中,内部审计人员也发现,按照风险评估结果编制且得到严格执行的年度审计计划在解决过去已经发生的问题方面较好地发挥了作用,但是越来越不能适应高速变化的环境,这就需要内部审计采用更具持续性的方式开展风险评估,“治已病,防未病”,“图之于未萌,虑之于未有”;三是注重开展风险管理审计,科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战,力求对风险早判先知,及时洞悉风险动态,推动建立风险导向机制,综合研判、揭示问题、预警风险、完善对策、加强监管、推动改革、促进发展,服务组织发展目标,提高内部审计在组织治理中风险防控的整体性水平;四是培养内部审计人员增强风险辨识力和预见力,强化层级监督,加强行业、系统内部审计工作的指导和监督,形成本级统筹、层层落实的内部审计监督体系;五是推动内部审计监督与纪检监察、巡视巡察、组织人事等内部监督力量贯通起来,推动企业风险管理的“三线”更好发挥作用,形成督促整改整体合力。


6
积极实现内部审计与国家审计优势互补,推进实现审计监督全覆盖



《决定》要求,推进国家机构职能优化协调高效,健全部门协调配合机制,增强监督严肃性、协同性、有效性,推动各类监督有机贯通、相互协调。习近平总书记在中央审计委员会会议上指出,要更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,要做到应审尽审,要消除监督盲区。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。2015年,中办、国办印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》,提出了具体的要求。国家审计具有政治性、法定性、独立性、全面性、专业性等特征。内部审计就其性质来看,是一种管理权的延伸,是一种单位内部的管理活动,为了加强经济管理和控制、提高经济效益以内向服务为目的开展审计,向管理层提出改进建议,服务内容具有广泛性。内部审计熟悉单位的经营环境,能随时了解二级以下单位的经济活动及其进程,具有审计程序比较简便、审计工作较及时、审计建议较易被采纳等特点,能够有效降低审计成本,提高审计效率。因此,国家审计与内部审计的有机结合是实现审计大系统协调有效运转的最佳选择。时任审计长胡泽君在全国内部审计工作座谈会上指出,要通过整合内部审计资源、统筹内部审计力量、加强内部审计成果运用,实现国家审计与内部审计优势互补,减少审计监督盲区,着力拓展审计监督深度和广度。2019年的全国审计工作会议明确了“改革创新,攻坚克难,大力推进审计全覆盖”的重大意义、目标任务、方法途径。会议强调,审计机关应当对本级政府及其预算单位每年审计,对其他审计对象一般5年轮审一遍;对本级国有企业和金融机构的财务情况以及有关经济活动,5年内至少审计1次,重点审计企业和金融机构总部、重要的二级企业或分支机构,对其他企业或分支机构促进其充分发挥好内部审计的作用。为充分发挥内部审计的优势,有效提升审计全覆盖质量,一方面,审计机关应及时掌握内部审计制度建立健全情况、内部审计依法履行职责情况以及质量效果等内容,采取现场指导、业务交流等方式,分层分类加强对内部审计人员的业务指导和培训,搭建交流推广平台,注重发现和推广内部审计工作的特点、亮点,积极推动规范内部审计行为,切实提高内部审计工作质量和水平,重视内部审计成果运用,审计中涉及国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位时,可以在评估内部审计工作质量的基础上,积极有效利用内部审计成果;另一方面,部门单位要加强内部审计机构建设或专职人员配备,内部审计工作应积极引入专项调查、政策评估、调查研究、咨询鉴证等审计方式,履行好监督、评价和建议职能,以“强管理、防风险、促发展”为己任,探索“以风险为导向、以内控为主线、以治理为目标、以增值为目的”的管理审计和绩效审计,切实提高内部审计成果的质量和层次。与此同时,行业主管部门应加强对本行业内部审计工作的分类指导,加强与同级审计机关的沟通联系,形成监督合力。




三、明确新要义,精准把握内部审计高质量发展的内涵



党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要判断。2017年中央经济工作会议突出强调了推动高质量发展的重要性,将其作为当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。十三届全国人大一次会议《政府工作报告》指出,要大力推动高质量发展。《决定》要求“坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展”。经济发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段,是党中央对我国经济发展面临形势、变化规律和发展趋势的深刻洞察和科学判断,为做好新时期经济工作指明了方向,具有重大现实意义和深远历史意义。内部审计是经济发展到一定阶段的产物,内部审计的发展也应当适应经济发展的需要。如何推动内部审计履行好新时代的职责使命,更好地服务于我国经济的高质量发展,同时实现我国内部审计自身的高质量发展,必将成为当前和今后一段时期内部审计发展的主轴。因此,必须深刻认识和理解内部审计高质量发展的内涵,为确定内部审计发展思路、制定相关政策措施、协调各方努力提供更加精准的依据,推动我国内部审计在高质量发展上不断取得新进展。


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新时代内部审计高质量发展的涵义



《中国国家审计学》认为,审计质量是审计工作过程和审计结果的优劣程度,是审计工作水平的综合反映和集中表现,是审计结论与被审计事项真实情况的吻合程度及对审计需求的满足程度。广义的审计质量是指审计工作的总体质量,包括审计管理工作质量和业务工作质量,狭义的审计质量指审计业务工作质量,包括审计项目的立项、准备、实施、终结等一系列环节的工作质量。审计质量是审计工作的生命线,审计过程质量是审计结果质量的基础,审计结果质量是审计过程质量的目的和体现,因此,审计过程中应当遵守法律法规和审计准则,确保审计过程合法,实施审计后应当作出恰当的审计结论,依法进行处理处罚,取得审计成效,以满足国家和社会的需要。内部审计质量是内部审计工作的规范程度和审计工作作用的水平发挥,是内部审计工作水平的综合反映和集中体现(Li Chard,1999)。内部审计高质量发展是一个永恒的命题,同时也是一个具有阶段性、时代性的相对性命题。这种相对性决定于内部审计所服从、服务的经济社会发展的需要,也决定于内部审计自身发展的状况、条件和水平。中国内部审计和中国国家审计共同走过了30多年历程,从无到有,从小到大,经过了几代内部审计人员的不懈奋斗,呈现出良好的发展态势(李金华,2017),在组织中的地位和社会影响力持续提升,内部审计机构和人员配备不断加强,体制机制和制度建设更加健全;审计理念不断创新,理论研究持续开展且注重与实践相结合;审计发挥作用的领域和方式不断扩展,转型升级持续推进;审计组织模式和技术方法不断改进,信息化程度显著提高;审计规范化不断加强,审计质量和成效得到显著提升(鲍国明,2017)。因此,进入新时代应当树立内部审计高质量发展的目标,推进内部审计高质量发展,高质量地发挥内部审计在经济社会发展中的作用。

新时代内部审计高质量发展,指的是内部审计所需人力、技术、资金等相关要素投入产出比率高,资源配置效率优,内部审计成效显著,能够更好满足组织治理需要,推动所在组织实现经济效益、社会效益、生态效益有机统一的可持续发展方式。通俗地说,新时代内部审计高质量发展要解决的根本问题,就是从侧重于内部审计“有没有”转向“好不好”,甚至“优不优”的发展。新时代内部审计高质量发展的目标是通过加强内部审计工作过程和结果的全面质量管理实现“提质增效”,促进组织完善治理、实现目标,促进经济高质量发展,推进国家治理体系和治理能力现代化。内部审计质量受审计环境、审计机构、审计人员、审计程序、审计标准、审计方法等因素影响(赵华光、马日波,2008),这就决定了内部审计高质量发展内涵十分丰富。内部审计质量变革、效率变革、动力变革是丰富内部审计高质量发展内涵的必然要求和重要途径,质量和效率提升的着眼点是解决内部审计发展中不平衡不充分的问题,满足利益相关者更高层次的需求,而这种提升的动力由内部审计所需人力、技术、资金等“要素”驱动,逐步转向“创新”驱动,靠内部审计理念创新、体制机制创新、技术方法创新、人才队伍创新等一系列创新来实现。


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新时代内部审计高质量发展的重要意义



(1)内部审计高质量发展是更好发挥审计监督体系作用的倍增器。

《决定》既强调了党和国家监督体系的“权威高效”,又明确要求形成“监督有力”的权力运行机制。国家审计、社会审计、内部审计构成了我国的审计监督体系,能够共同协作,“高效”“有力”地服务于国家治理。国家审计是审计监督体系中的主导力量,而内部审计广泛分布于各个组织,处于审计监督体系的最前沿,具有先天的信息优势,是防范审计风险的第一道防线,可为国家审计、社会审计提供可靠资料,提供大量可利用成果,可以成为开展国家审计、社会审计的基础。依据杠杆原理,这种倍增效应突出表现在三个方面,一是延长“动力臂”,内部审计深入触及经济社会各方面,单位内部经营管理、经济活动各个层级,延伸了审计监督体系作用的领域和范围;二是缩短“阻力臂”,内部审计为了适应和满足内部的、内生的、内在的需要而产生,它设在机构或单位内部,与被审计单位、被审计事项、被审计责任人几乎零距离,具有离得近看得清的天然优势(孙宝厚,2019),能够更好地发挥审计监督体系的预防性、建设性作用;三是强化“支撑点”,内部审计专司一个领域的审计监督,有条件长时间、深入钻研所涉及专业技术问题,内部轮岗、耳濡目染能多层面全方位了解情况,特别具有“术业有专攻”专业胜任能力,能够有效提升审计监督体系效率,因此,内部审计高质量发展对统筹整合审计资源、增强审计监督整体效能具有重要意义,能够更好促进审计监督体系整体作用的发挥。

(2)内部审计高质量发展是更好推进国家治理体系和治理能力现代化的助动力。

“治理”即管理、控制、维护秩序,本质上是指人类为维护集体生活秩序所实施的一系列行为。现代化的国家治理追求的是良法善治,包括国家治理体系和治理能力现代化两个方面。《决定》指出“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。国家治理体系作为一个复杂、巨大的系统,就组织领导体系而言,是在党的统一领导下,人大、政府、政协、监督机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等各方面协调行动的系统工程。审计法规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督”“依法属于审计机关审计监督对象的单位,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”。审计署11号令规定,依法属于审计机关审计监督对象的单位应当依照有关法律法规和内部审计职业规范等,结合单位实际情况,建立健全内部审计制度,明确内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等。内部审计具有基础性、广泛性、内生性等特征,不仅是组织内部控制的重要组成部分,具有增加组织价值、促进实现组织目标的作用;同时,内部审计还是内部治理结构的组成部分,具有监督制衡功能,是组织内部治理的基石。内部审计通过完善组织内部治理来改善国家治理的环境,其发挥作用的微观组织的治理状况是整个行业、地区乃至国家这一复杂体系的治理基础。因此,内部审计高质量发展,不仅能更好发挥其在微观组织治理中的基础作用,也能更好实现其在国家治理体系和治理能力现代化中的价值。

(3)内部审计高质量发展是更好促进我国经济高质量发展的推进器。

《决定》明确指出,公有制为主体、多种所有制经济共同发展,既体现了社会主义制度优越性,又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应,是党和人民的伟大创造,是必须坚持和完善的一项社会主义基本经济制度。中国经济高质量发展需要每一个市场经济主体守法诚信、充满活力、公平竞争,只有每一个市场经济主体的细胞是健康的,市场经济才能减少出问题的风险;只有每一个市场经济主体都做到风险可控,才能实现经济健康平稳运行。宪法第七条规定,国有经济即社会主义全民所有制经济是国民经济中的主导力量。2019年10月,十三届全国人大常委会第十四次会议审议了《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》,亮出了我国国有资产管理最新“成绩单”。2018年,全国国有企业(不含金融类)资产总额210.4万亿元,负债总额135万亿元,国有资本权益总额58.7万亿元;全国国有金融企业资产总额264.3万亿元,负债总额237.8万亿元,形成国有资产17.2万亿元。自审计署11号令发布实施以来,国有企业内部审计制度更加健全,内部审计管理体制更加完善,内部审计力量得到进一步充实,内部审计成果作用体现更加充分。内部审计作为市场经济主体内部的一种自我约束机制,在公司治理架构下,承担着公司风险防控体系建设的具体推动工作。加强内部审计,有利于促进公司对安全风险、战略风险、市场风险、财务风险、法律风险、投资风险以及廉洁风险的有效管控。因此,内部审计越是高质量发展,越能破除影响经济高质量发展的障碍,也越能以优势的制度供给、服务供给、要素供给和完备的市场体系来推动经济高质量发展。


3
新时代内部审计高质量发展的制约因素



(1)内部审计发展理念尚未契合高质量发展的核心要义。

内部审计理念的不断创新是推动内部审计实现高质量发展的根本动力。党的十九大报告指出,“发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。《决定》强调必须“全面贯彻新发展理念”。从调研情况看,虽然多数单位对内部审计在促进单位防范风险、完善治理和增加价值方面的重要作用已有深刻认识,内部审计职责权限逐渐清晰,独立性、权威性、有效性不断增强,但仍有一些单位,尤其是基层单位对内部审计工作的认识还不到位。有的单位对内部审计工作不理解、不重视;有的单位对内部审计的性质、作用与职能认识不足,要求内部审计承担部分管理职能,影响内部审计开展工作的独立性;有的单位仅关注内部审计的监督职能,忽略了内部审计在组织目标实现过程中提供战略支持的咨询职能;有的单位片面认为内部审计就是检查内部经济问题,影响团结稳定,分散工作精力,审计监督与被监督的矛盾还客观存在。这些理念与认识的差距制约了内部审计作用的发挥。

(2)内部审计高质量发展的体制机制仍待创新优化。

《决定》强调“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”,必须“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。新时代内部审计高质量发展,应当不断推动内部审计体制机制和制度完善,激发内部审计的活力;应当完善内部审计组织体系、管理模式、运行机制,加强内部审计自身建设,增强内部审计的独立性和权威性;应当高度重视审计规范化建设和施行,推进内部审计工作的制度化、科学化和规范化;应当大力完善内部审计质量控制体系,推动内部审计质量评估机制、考核机制和问责机制建设。当前,不同行业、不同领域、不同单位、不同地区之间,在内部审计机构设置、领导体制等方面存在明显差异。据统计,226家审计署指导监督对象中,近1/5的单位未配备专职内审人员。从座谈走访的12家中央金融机构来看,尚有16%的单位内部审计机构未在本单位党组织、董事会领导下开展内部审计,向其负责并报告工作。从地方省级审计机关反映的情况来看,省、市、县三级呈现出行政级次越往下内部审计工作越弱化的状况。

(3)较高能力和水平的人力要素供给存在短板。

《决定》要求“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。全面提升内部审计人员能力是实现内部审计高质量发展的根本保障。随着内部审计工作职责不断深化,专业化、复杂化、精准化程度及其要求不断提高,对内部审计人员政治素质、业务能力、专业精神等要求也越来越高,这就需要内部审计团队具有既懂审计又懂业务,既懂法律又懂现代化信息技术的专业人才。但目前内部审计人员的整体能力素质还不能适应新的需要,不同程度地存在专业单一、知识结构和经验老化、运用现代化手段开展工作能力不足等问题。国内科研院所的内部审计学科建设相对现实需要发展滞后,内部审计专业设置、内部审计课程体系开发、内部审计人才培养方案规划均不够健全;一些基层单位内部审计从业门槛较低,专业胜任能力难以保证,而且缺少学习、交流平台,对内部审计先进经验做法的互学互鉴不够,提升能力素质的渠道亟待畅通。

(4)富有针对性和指导性的制度要素建设还需加力。

《决定》要求“坚持解放思想、实事求是,坚持改革创新,突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度”。近年来,虽然中国内部审计协会先后发布了中国内部审计基本准则、具体准则及实务指南,制定了开展内部审计工作的标准,但是由于各行业间经营范围、管理模式、风险因素等各不相同,仅仅依靠内部审计准则等来规范不同行业的内部审计工作,还存在着许多现实困难。一些行业主管部门虽已制定行业性的内部审计规定,但作为层级较高的规定,在业务操作层面的具体指导意义也显不足。

(5)具有较强应用性的技术要素配备使用不足。

《决定》提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设,加强数据有序共享”。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出,“要坚持科技强审,加强审计信息化建设”,为内部审计创新发展指明了方向。面对新形势新任务新要求,内部审计要克服人力资源不足的困难,提出更具战略性、系统性和前瞻性的审计建议,必须向审计技术方法创新要质量、要效率。随着信息技术的飞速发展和大数据、云计算等先进信息科技成果的广泛应用,信息系统建设和应用的重要性日益被组织管理层所认识,管理信息化、会计信息化进一步发展。信息化技术的应用通过改变组织管理信息的采集、筛选、处理和传递,进而影响了组织结构、组织治理和内部控制的变革。特别是“互联网+”模式和大数据技术的广泛运用,使审计线索变得难以捕捉把握,审计证据更加难以固定,审计风险伴随数据安全性风险的凸显而前所未有地加大。然而,目前内部审计信息化系统配备和技术方法使用远落后于组织信息化程度,内部审计人员运用信息化手段能力有待提升,多种科技手段与内部审计有机融合需要探索,需要着力破解制约大数据审计发展的短板和瓶颈,提升用数据说话、用数据决策、用数据管理的大数据思维;需要利用好审计数据的大集中、大综合、大关联特征,优化审计组织流程,通过实施非现场审计、联网跟踪审计、实时监控预警等新模式,提升内部审计自动化、智能化工作水平。




四、落实新部署,采取有效措施促进内部审计高质量发展



马克思强调“人的思维是否具有客观的真理性,这不是一个理论的问题,而是一个实践的问题”,实践是检验真理的唯一标准,也是认识内容的来源和认识发展的动力。没有探索就没有创新,没有创新就不会有新的发展。适应新时代新要求,必然会对内部审计工作提出新的更高要求。确立内部审计高质量发展的工作目标,就是要坚持目标导向,推动内部审计工作持之以恒,久久为功,一步一步朝着既定目标奋斗前行。推进内部审计高质量发展的总体思路是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,认真落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,紧扣我国社会主要矛盾变化,紧扣全面建成小康社会目标任务,树立“知行合一、以知促行、以行求知”理念,进一步促进审计署11号令有效施行,以推进内部审计质量变革、效率变革、动力变革为基础,以推进内部审计创造更多促进组织完善治理、实现目标的高质量产品为目标,更好服务国家治理体系和治理能力现代化。


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进一步加强规范化建设,健全和完善内部审计体制机制和制度



《决定》指出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”。审计规范是审计活动中应当遵守的行为规则,泛指审计行为的一系列法律、法规、准则、指南、办法等,审计规范化是审计工作的内部程序、质量标准、技术方法、工作管理等方面都制定有统一的可操作的规范,严格按照既定的规则开展审计,避免主观随意性,使整个审计工作得以规范的进行。审计规范化建设是审计事业发展的一个永恒主题,在审计事业发展的不同时期有不同要求(刘家义,2015)。内部审计机构要结合部门单位职责范围和业务特点,研究制定内部审计工作规范,建立健全审计领导体制、业务管理、审计质量控制和绩效考核等内部审计管理制度,推进内部审计规范化建设。

(1)建立健全党组织直接领导内部审计的体制机制。

《决定》要求“完善党和国家机构职能体系,把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程,推动各方面协调行动、增强合力”。建立健全党组织领导内部审计工作的体制机制,应当按照党中央统一部署,结合部门单位实际,以坚持和加强党的全面领导为统领,把内部审计机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来,以推进内部审计机构职能优化协同高效为着力点,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,着力健全协作配合机制,形成配置科学、权责协同、运行高效的监督网,更好发挥内部审计的监督、评价、建议功能作用。依据规定的组织架构和行业主管部门规定,科学统筹、依法配置,加快推进内部审计机构设置和人员配备,理顺内部审计领导体制,贯彻落实审计署11号令,充分体现加强党对内部审计工作领导的原则,保障内部审计工作独立性和权威性。实践中,很多部门和单位进行了有益探索,如成立党组(党委)领导下的审计委员会、内部审计工作领导小组等,作为党组织内部审计工作的决策议事协调机构,为确保把党的领导落实到内部审计工作全过程各环节,强化对内部审计工作的总体规划、统筹协调和督促落实提供了根本保证。部门单位要建立健全内部审计工作报告制度,明确报告的内容、形式、频次等,严格执行重大事项报告制度,内部审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等重大事项,都要及时向党组织报告;要在审计计划、审计工作方案、审计项目实施重点等工作内容中体现党组织的领导意图,将党组织重要决策部署贯彻到内部审计工作的始终;要积极督促单位内部各部门在工作过程中贯彻执行党组织的决策决定,推动党组织决策决定要求与部门分工负责的协调一致,有效提升内部审计的政治站位和政策效果。

(2)继续推进建立总审计师制度。

随着经济社会的发展,在国有企业探索建立总审计师制度,对于深化国有企业改革,完善企业内部管理体制,加强对内部审计的专业领导,推进内部审计制度执行,增强内部审计权威性、独立性,提升内部审计工作质量,促进新时代企业内部审计工作更好发挥作用具有十分重要的意义。一是进一步提升内部审计工作的独立性和权威性。建立总审计师制度的重要目的之一就是为了提升内部审计工作的独立性和权威性,确保内部审计能够发挥好应有的作用。审计署11号令明确,总审计师协助党组织、董事会(或者主要负责人)管理内部审计工作,这与IIA属性标准1110“组织上的独立性”中,关于“首席审计执行官(CAE)必须向组织内部能够确保内部审计部门履行职责的层级报告”要求一致。总审计师经董事会授权,独立领导和组织实施内部审计工作,负责落实董事会关于内部审计的各项要求,使得企业党组织、董事会(或者主要负责人)直接领导下的内部审计管理体制有了具体实现形式。因此,需要综合参考国际惯例,在遵守法律法规及有关要求的前提下,合理设置总审计师的职务层级,优化总审计师的履职模式,完善总审计师作用的发挥途径。二是进一步提升内部审计工作的质量和效率。国务院国资委《关于在中央企业开展总审计师试点工作的通知》(以下简称《试点通知》)在明确总审计师10项主要职责的同时,赋予总审计师在决策参与、项目计划、工作报告和评价、重大违法违纪行为制止、封存资料资产等方面拥有相应的10项工作权限,相对于内部审计机构主要负责人的权限层次更高、范围更广、力度更大,有利于保障内部审计职责的充分履行,提升内部审计工作质量与效率。通过总审计师职责的有效履行,可以以更宽的视野保障内部审计始终围绕贯彻落实中央决策部署、围绕单位中心工作来开展,以更有力的措施促进内部审计工作规范化水平不断提升,以更畅通的沟通协调渠道增强内部审计与其他内部监督力量的工作合力,使得内部审计在工作质量和效率上得到更好的保障。三是进一步强化内部审计队伍建设。《试点通知》明确,总审计师可以纳入企业高级管理人员序列,或者由企业领导班子成员兼任,具备较高的职业资格、资质和领导能力,有利于总审计师加强对本单位“财务收支审计、专项审计、管理审计、审计调查,以及所属单位领导人员的经济责任审计”,更好发挥总审计师在组织治理层和管理层中的作用。同时,总审计师还具有“提出内部审计组织架构、队伍建设意见建议”的工作职责。因此,总审计师履行职责既要促进内部审计机构设置和人员配备,又要推进加大内部审计人员培训和考核力度,支持内部审计人员依法履行职责,促进构建多形式、多层次、多渠道的内部审计培训体系,提高培训实效,以达到充实专业力量、提升专业能力、培养专业精神的目的。

(3)完善审计质量控制制度,提升审计质量。

审计质量控制是“审计组织和审计人员为使一定的审计过程、审计行为乃至审计结果达到规定的质量标准,而采取计划、制约、检查、分析和反馈等措施以提高审计质量的活动”(李金华,2005),是保证审计质量的重要手段。明确审计质量控制标准、要素和原则,建立健全审计质量控制制度,完善审计质量控制措施,并将审计质量控制与责任追究结合起来,有利于促进审计质量的提高。内部审计应根据单位实际建立明确的审计项目分级质量控制,细化审计标准和操作流程,明确责任主体、权限、程序和作用发挥机制,切实提高审计质量。此外,还应不断提升聘请社会审计组织开展内部审计的质量控制水平。《决定》明确要求“发挥群团组织、社会组织作用”。当内部审计人员不具备相应的知识和技能,或者现有人员数量不足以支持所需完成的工作量时,就需要聘请外部专家或购买社会审计服务。审计署11号令规定内部审计机构“除涉密事项外,可以根据内部审计工作需要向社会购买审计服务,并对采用的审计结果负责”。内部审计机构应当对聘请社会审计组织开展内部审计进行规范化管理,一是做好购买社会审计组织服务的事前管理,根据内部审计活动所涉及的具体专业领域,充分考虑社会审计组织的独立性和专业胜任能力,选择聘请适当的社会审计组织和外部专家提供内部审计服务;二是做好社会审计组织实施审计项目期间的过程管理,充分参与、了解项目审计方案编制详细内容确保项目审计方案的科学性,听取和研究实施过程工作情况确保业务实施过程顺利,复核审计报告初稿确保审计报告质量,督促整理提交审计项目档案确保档案资料完整;三是在利用社会审计组织成果前,对其机构及人员的特性、所用的审计程序和方法、审计依据、审计范围以及审计报告等涉及工作过程及结果的质量方面进行评价,有效利用社会审计组织审计成果,减少重复审计,降低审计成本,提高内部审计效率和效果。

(4)建立健全考核评价机制,推动制度有效执行。

《决定》提出“健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督”,并要求“坚持党管干部原则,落实好干部标准,树立正确用人导向,把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。单位应当采取多种方式,加强对内部审计准则和内部审计规章制度的宣传培训,促进内部审计人员自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度,依照规定的职责、权限和程序履行内部审计监督权。同时,单位应当积极探索创新内部审计人员的考核激励机制,深入研究如何激发和调动内部审计人员的积极性、主动性和创造性,明确业绩评价的依据、方法和考核标准,全面客观评价内部审计人员工作业绩,制定科学合理的奖惩激励措施,建立有利于内部审计人员成长的职业发展通道,既通过正向考核激励干事创业、用实绩检验责任担当,也通过加强对制度执行情况的监督检查、必要的责任追究督促内部审计人员坚持职业操守、保持勤勉尽责。


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卓有成效履行内部审计监督职责



内部审计是对本单位及其所属单位的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理,以及所属单位主要负责人经济责任履行情况等,实施独立、客观的监督、评价和建议,以促进单位完善治理、实现目标的活动,为加强风险管理、完善内部控制、改善治理结构和流程、推进廉政建设,进而为促进经济社会的健康发展发挥了重要作用。内部审计权威性的体现、受重视程度的提高,归根结底还是要以实施好审计项目为基础。内部审计工作应当通过卓有成效地开展各类审计项目,揭示问题、分析原因、提出建议、促进整改,服务本单位规范管理、防范风险、提升价值。

(1)坚定不移贯彻新发展理念。

抓好创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的贯彻落实,把注意力集中到推进解决各种不平衡不充分的问题上。坚持将创新贯彻于内部审计工作始终和内部审计工作各环节,通过创新审计项目计划、审计重点把握、审计方式方法、审计结果运用等,提高审计工作效率,推进审计监督全覆盖,推动创新成为引领发展的第一动力;坚持内部审计事业协调发展,协调发展内部审计业务工作和队伍建设等基础性工作,协调内部审计目标与组织目标的差异,推动组织完善治理,实现可持续协调发展;坚持贯彻内部审计绿色发展理念,探索开展自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况审计,推动解决人与自然和谐共生的绿色发展问题,充分利用大数据、人工智能等信息化手段开展审计,节省审计人力物力等各项资源;坚持内部审计开放发展,加大内部审计工作好经验好做法好典型的宣传力度;坚持内部审计成果共享,提升审计工作成效和影响力,推动全面保障经济社会各主体的合法权益,增强经济发展动力。

(2)积极推进审计项目与审计组织方式“两统筹”。

“两统筹”是破解人少事多矛盾、提升审计效能、实现审计全覆盖的重要途径。

一是抓好项目统筹。要聚焦实现审计全覆盖,谋划好各项审计任务,通盘考虑、精心组织,采取融合式、嵌入式、“1+N”等项目管理方式,推动深度融合,做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”。

二是抓好组织方式统筹。树立内部审计“上下一盘棋”意识,创新内部审计组织方式,统筹调配内部审计资源,加大内部审计资源统筹整合力度,根据审计项目、审计目标、审计对象、审计工作量,构建大审计管理模式。在有需要、有条件的单位倡导本级(总部)统领、上下结合、统一组织、协同作战,更好发挥系统内内部审计工作合力。加强非现场审计与现场审计的资源配置和协调衔接,更加有效地运用非现场大数据分析技术,提高审计效率,保证审计质量。

(3)推动组织战略规划和决策与国家重大政策措施协调统一。

《决定》要求“加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查”。审计署11号令第十二条第一项明确规定,内部审计“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”。这不仅是内部审计工作的首要职责,也是内部审计与国家审计实现同频共振的重要纽带。内部审计应当贯彻《决定》提出的“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展”要求,结合部门单位实际,把贯彻落实国家重大政策措施与本部门本单位战略决策部署等情况的审计结合起来,在经济责任审计等审计项目中作为重点审计内容有针对性地进行审计,或者针对重点事项开展专项审计。推动坚决打好三大攻坚战,保障脱贫攻坚任务如期全面完成,生态环境质量持续好转,金融风险总体可控,宏观杠杆率基本稳定。关注援企稳岗、职业技能提升、重点群体就业援助等就业优先政策落实,医疗养老等民生服务领域供给能力提升,促进实现更高质量和更充分就业,保障和改善民生。推进实施积极的财政政策和稳健的货币政策,提高财政资金配置效率和使用效益,降低社会融资成本。推动加快国资国企改革,优化调整国有资本布局,形成以管资本为主的国有资产监管体制,提升国有资本配置效率和整体功能。习近平总书记指出“疫情防控不只是医药卫生问题,而是全方位的工作,是总体战,各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”。为统筹推进疫情防控和经济社会发展工作,党中央要求加大“六稳”工作力度,保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转,财政、税务等部门及时出台30余项财政支出、税收优惠、专项债券等财政政策措施。内部审计机构要聚焦党中央关于疫情防控相关政策和决策部署的落实情况,确保重大政策落实到位、重大项目资金用到实处,以实际行动和工作成效体现内部审计的政治担当。

(4)开展适应组织治理需要的内部控制审计。

内部控制审计是促进部门单位内部控制科学设计和有效运行的重要监督方式。从实践看,单位规模越大、管理半径越长,加强内部控制审计就越有必要。由于不同单位管理和经营的主要业务、面向的主要服务对象、所处的经济社会领域不同,其战略目标、决策规划、业务流程、内部控制等方面存在诸多差别,这就决定了内部控制审计是“内部”审计的重要业务类型,同时也是内部审计专业性优势的集中体现。基于此,开展内部控制审计的首要前提就是要立足本单位的业务特色。党政机关内部审计应当按照《决定》“推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”的要求,立足本单位管理职能,聚焦本单位党组织重大战略决策与中长期发展规划与内部管理体制的匹配度,关注部门间事权财权划分不清晰、管理信息传导不及时、决策事项执行不到位的情况,积极向本单位党组织建言献策,推动本单位职责权限与业务流程的协调发展;聚焦本单位行政执法责任制和行政执法责任追究制度建设情况,最大限度减少不必要行政执法事项;聚焦本单位部门间的政策协同,督促部门间协调配合,防止政出多门、政策效应相互抵消,更好促进政策措施高效转化为行政效能。国有企业和金融机构内部审计应当按照《决定》“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本”的要求,结合本单位经营管理实际,及时揭示阻碍深化国有企业改革和完善中国特色现代企业制度的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞,促进完善国有企业和国有资产管理体制;关注债务重组、业务整合、资产盘活与处置、内部改革、职工安置等与专项工作任务相关的具体控制措施落实情况和工作进度,推动本单位处理好历史遗留问题,实现“瘦身健体”;促进改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值;揭示国有企业和国有资产运营管理中的倾向性和典型性问题,提出解决问题的对策建议,促进国有企业提质增效,增强国有经济活力和竞争力,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。内部审计在开展内部控制审计时,还应当注重把握其与注册会计师内部控制审计的区别,特别是要体现内部控制审计是内部控制的再控制,其目标是完善组织内部控制体系,以更好地应对风险;应当沿着疏通内部控制自身脉络形成的途径,查找控制环境不适宜、控制活动不到位、信息传导不畅通等问题,及时提出改进建议;应当注重审计内容的系统性,关注内部控制与战略目标间的关系,把握好组织整体和具体业务两个层面的审计内容,突出这些审计内容的相互依存影响关系,坚持全面性、重要性、客观性、问题导向等原则,对内部控制进行全面评价,并在此基础上集中关注重要业务、重大事项和高风险领域的内部控制,真实地反映组织内部控制设计和运行的状况,客观地揭示组织内部控制存在的缺陷。

(5)围绕促进实现组织目标实施风险管理审计。

习近平总书记就《决定》作说明时指出,当今世界正经历百年未有之大变局,国际形势复杂多变,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有,我们面临的风险挑战之严峻前所未有。《决定》要求“健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,加强决策执行、评估、监督”。风险管理旨在为组织目标实现提供合理保证,是对影响组织目标实现的各种不确定性事件,如舞弊风险等,进行识别与评估,并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。内部审计关注的风险管理,既包括风险识别和分析,也包括风险评估和溯源,还涉及针对组织风险采取的应对措施等各个方面(鲍国明,2014)。内部审计应当加深对当前我国经济正在由高速增长转向高质量发展,结构性、体制性、周期性问题相互交织,增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”影响持续深化现状的认识,强化风险意识,促进牢牢守住不发生系统性风险的底线。国有企业内部审计,应当在风险管理审计中重点关注本单位资金管理风险,如超出实际发展需求或偿付能力融资、“倒贷”套利、违规开展融资性贸易和空转走单业务、违规拆借资金等情况;永续债、担保、诉讼赔偿等隐性债务,以及债券到期偿付等债务风险情况;境外子企业经营管理风险,特别是资金管控、产权变动、法律诉讼、招投标管理、涉税管理、中介咨询费管理等;知识产权侵权风险,包括商标侵权、侵犯著作权和商业秘密等。金融机构内部审计应当按照《决定》“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,有效防范化解金融风险”的要求,充分认识到金融风险传导性和外溢性强等特点,关注金融业务、金融机构、金融市场中可能存在的风险,紧盯“股、债、汇、房”等重要市场运行,促进积极防范重点机构风险,特别关注外部输入风险,防止外部冲击、市场波动传染,严防金融风险跨业务、跨机构、跨市场传导。风险管理是组织内部控制的基本组成部分。风险管理审计是运用系统化、规范化的方法,对风险管理过程的适当性和有效性进行的审查和评价活动。因此,内部审计对风险管理的审查和评价是内部控制审计的基本内容之一,但其目标、内容、重点和方法存在区别,有两个方面较为重要。一是风险管理审计应以内部控制研判作为基础,重点关注风险管理机制、风险识别方法、风险评估方法、风险应对措施,以及管理者对风险管理的态度、理念、胜任能力等内容,结合内部控制、财务、绩效的审核结果,对风险管理现状及效果进行专业判断,评价风险管理的合理性、措施的适当性以及执行的有效性;二是风险管理审计应关注战略管理和绩效,站在组织战略管理的高度,运用系统思维,充分把握组织总体发展态势,找准组织发展瓶颈,为组织战略决策提供信息。为此,内部审计人员既要熟练运用审阅、检查、访谈、分析程序等传统审计方法,也要学习掌握关键风险指标分析、生命周期分析等常见的风险评估方法,将风险导向作为一种理念贯穿于内部审计工作各环节;同时,需要了解风险管理的最佳实务,通过对比分析找到差距及产生差距的原因,为服务本单位改善风险管理提出意见建议。

(6)围绕促进组织增加价值深入开展绩效审计。

《决定》始终强调国家治理体系和治理能力的“绩效”问题,比如,制度构建要“运行有效”、法治实施体系要“高效”、国家机构职能要“优化协同高效”、政府组织体系要“高效率”、要实现要素配置“高效公平”、防范化解金融风险要“有效”、监督体系要“权威高效”等。20世纪50年代,世界经济迅速发展,市场竞争日益激烈,企业规模不断扩大,迫切需要内部审计对企业经营管理的合理性和各项政策、措施的执行效果实施审计;公共服务领域主张政府积极干预经济运行的凯恩斯理论成为第二次世界大战结束后西方经济学的主流思想,公共支出规模随之扩大,为公共部门开展绩效审计提供了经济基础,随着新公共管理运动的兴起,对公共部门“问责”和对公共支出“问效”成为绩效审计发展的政治推动力。绩效审计是近年来内部审计领域普遍开展的审计业务类型。实践证明,绩效审计在促进组织改善管理,提高资源利用效益、增加组织价值等方面发挥了积极作用,成为组织内部加强风险管理、提高治理水平、实现组织目标的重要手段。《第2202号内部审计具体准则——绩效审计》将绩效审计定义为:对组织经营管理活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。内部审计应当以促进组织价值提升为目标开展绩效审计,服务于组织经营管理耗费资源最少、投入产出比最优、目标实现程度最高。一是把握好绩效与真实合法的关系,绩效审计不能与财务收支、合法性审计完全割裂,必须建立在基础数据资料真实合法、完成对被审计单位财务收支真实合法审计并对其不真实不合法事项进行调整的基础上,绩效审计才有现实意义;二是应关注资源分配和发展战略,不仅要关注本单位的管理和经营,促进本单位提高管理水平,完善预算绩效管理制度,做好一般公共性支出压减,最大限度利用现有资源,还要关注本单位发展战略,确保业务和执行部门的职能、权限、资源配置等方面协调一致;三是注重发挥内部审计在绩效审计过程中的咨询功能,增强内部审计的主动性,关注影响组织绩效的动因,积极提供改进组织流程和控制环节的建议;四是注重相对性分析,应当根据重要性、风险和成本,选择与审计对象、审计目标和审计评价标准相适应的技术方法,注重对评价指标的相对性分析,全面、辩证、发展地作出审计评价。

(7)开展自然资源资产管理和环境保护责任审计,促进落实生态文明建设企业主体责任和政府监管责任。

《决定》指出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”,明确“实行最严格的生态环境保护制度”“全面建立资源高效利用制度”“健全生态保护和修复制度”“严明生态环境保护责任制度”,要求“建立生态文明建设目标评价考核制度,强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理,严格落实企业主体责任和政府监管责任。开展领导干部自然资源资产离任审计”。对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行审计,是近年来内部审计的一项新任务。中办、国办2017年9月印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,标志着此项审计工作向制度化、规范化、科学化迈出了坚实的一步。《两办规定》明确将生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况、生态环境保护情况列入审计内容。审计署11号令明确要求内部审计机构应对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计。虽然在当前的内部审计实践中,单列审计项目对领导干部自然资源资产和环境保护责任审计的实例较少,但内部审计应当充分认识新时期开展自然资源资产管理和生态环境保护责任审计的重要性,将自然资源资产管理和生态环境保护责任的有关内容纳入本部门本单位内部经济责任审计、专项审计调查等工作,并切实予以落实。具体而言,内部审计应当准确把握本单位面临的主要自然资源资产管理和生态环境保护风险,关注本单位执行生态文明建设方针政策和决策部署、履行监督保护责任、相关资金的征管与使用等情况,以及强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标的合理性,督促落实政府监管责任和企业主体责任。

(8)促进履职尽责担当作为,深入开展经济责任审计。

《决定》要求“推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作,提高推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局等各项工作能力和水平”“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。《两办规定》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,坚持党对审计工作的集中统一领导,聚焦领导干部经济责任,既强化对权力运行的制约和监督,又贯彻“三个区分开来”要求,对于加强领导干部管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,确保党中央令行禁止具有重要意义。该规定是规范审计机关开展经济责任审计工作的纲领性文件,同时为部门单位管理干部经济责任审计工作指明了方向,第五十条明确了部门、单位内部管理领导干部开展经济责任审计参照执行,或者据以制定具体办法。审计署11号令第十二条规定内部审计履行“对本单位内部管理的领导人员履行经济责任情况进行审计”的职责。内部审计工作应当以促进领导干部履职尽责、担当作为为目标,聚焦经济责任,把握好以下六个方面,不断提升经济责任审计工作质量。一是围绕权力运行和责任落实情况,以领导干部履行经济责任有关的重大改革任务推进、重要政策措施落实和重点项目进展情况为抓手,找准审计切入点,确保审准审实。二是突出经济责任审计重点,进一步加强对经济活动复杂、资金资产量大、经营风险高的重点部门和单位领导干部的审计,加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权和分配权等关键岗位领导干部的审计。三是实现责任、家底和发展“三兼得”,在聚焦领导干部经济责任履行情况的同时,通过审计摸清被审计单位家底,根据审计发现的问题对被审计单位未来发展提出建议,准确把握“常态化经济体检”这一新时代审计职责定位,不仅“查病”,更要“治已病”“防未病”。四是从建立长效机制着眼,对审计发现的问题和风险隐患研机析理,深入分析背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,提出对策建议,促进深化改革、完善制度机制、优化组织治理环境、加强管理、堵塞漏洞,防患于未然,用制度建设促进领导干部依法行政、依法经营、依法管理。五是推动审计发现问题切实整改到位,对应该承担责任的领导干部推动问责追责,对于一时难以整改的问题,认真研究提出逐步解决的对策措施,持续跟踪督促,防止屡审屡犯。加大审计整改监督检查力度,促进被审计领导干部及其所在单位聚焦问题、深入研究、整改到位,推动完善制度、深化改革、改进工作。六是强化结果运用提升经济责任审计成效,审计结果运用是经济责任审计工作的重要内容和关键环节,直接关系到经济责任审计作用发挥和工作目标实现。内部经济责任审计可参考《两办规定》要求,建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等审计结果运用制度,将经济责任审计结果及其整改情况作为考核、任免、奖惩干部的重要参考。

(9)促进建立健全内部审计成果运用机制。

《决定》提出,要“健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。中央审计委员会会议强调,要不断创新发展,巩固和深化审计管理体系改革成果,增强审计监督效能。内部审计成果是内部审计机构和内部审计人员的工作结晶,是内部审计投入产出的核心“产品”,是内部审计工作成效的集中反映。只有内部审计工作取得丰富成果,才能谈得上价值创造、成果运用和督促整改问责。因此,内部审计机构和内部审计人员应当牢固树立审计成果的产品意识,努力打造高质量基础上高产出的内部审计“精品”,不断提升审计工作价值创造水平。一方面,内部审计机构要积极推动建立健全审计查出问题整改长效机制,深入研究体制机制性问题,更好发挥审计建设性作用;另一方面,要履行协助本部门本单位主要负责人督促落实审计发现问题整改工作的职责,探索建立分类推进、跟踪检查、定期通报制度,落实整改责任,提升整改成效。加强与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督的贯通协调,建立信息共享、成果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同督促落实等工作机制,增强协同效应,提升内部审计成效。同时,加强审计成果综合运用,明确审计成果运用的基本原则、内容、程序和方法,用以指导规范内部审计成果运用工作。

3
努力打造高素质专业化的内部审计队伍



习近平总书记指出,党的干部是党和国家事业的中坚力量,要注重培养专业能力、专业精神,增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。《决定》指出,新时代干部队伍建设要加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练;要创新教育和学习方式,建设学习型社会;完善担当作为的激励机制,促进增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领,发挥斗争精神,增强斗争本领。内部审计人员的能力和水平是实现内部审计高质量发展的根本所在,是内部审计事业行稳致远的关键之举,要以学习为引领、以实践为根本、以理论为依托,推动内部审计职业化建设,不断提升内部审计人员的职业素养和业务能力,努力打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化内部审计队伍。

(1)以学习为引领,提高政治素养和业务胜任能力。

随着内部审计工作职责不断深化,专业化、复杂化、精准化程度不断提高,对内部审计人员政治素质、业务能力、专业精神等要求也越来越高。这就需要内部审计队伍具有既懂政策,又懂审计,还懂法律、懂现代化信息技术的专业人才。内部审计工作要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,提高政治站位,准确理解和把握习近平总书记重要讲话的精神实质和深刻内涵,用以武装头脑、指导实践、推动工作。一方面,内部审计人员应加强对党中央重大政策措施、法律法规的学习和研究,提升政治站位,站在党和国家事业全局的高度,充分认识加强内部审计工作的重要性,准确把握内部审计工作的职责定位;另一方面,要提升专业能力,加深对财政、税务、金融等经济领域现状和发展趋势的认识和理解,加强对本部门本单位重大发展战略、重大改革措施和核心业务的了解和把握,努力完善知识结构,提升政策法规水平。加强内部审计学科建设,包括课程建设、教材建设、教师队伍建设等,设计适应新时代内部审计高质量发展所需的培养方案,加快内部审计专业化人才的培养。

(2)以实践为根本,提升履职尽责本领和科学发展水平。

坚持把审计实践作为锻炼提升队伍能力的“第一跑道”,以审计项目为主要平台,夯实内部审计人员基本功,在审计一线加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练。内部审计人员应当学以致用,将政治理论、专业知识的学习落实到内部审计工作实践当中,紧扣中央精神和改革发展要求,实事求是地分析问题,坚持历史、全面、客观地看待问题,让审计评价更准确客观、问题定性更令人信服;深入贯彻《决定》《两办规定》和审计署11号令,准确把握新时代经济责任审计的职责定位,聚焦经济责任,找准审计切入点,围绕权力运行和责任落实,精准发力,确保审计质量;做好常态化的“经济体检”工作,积极推动建立审计查出问题整改长效机制,做到既查病,又治已病、防未病,更好发挥内部审计在促进内部风险防控、促进加强内部管理、促进本单位事业发展中的重要作用;与时俱进,积极引入专项调查、政策评估、调查研究、咨询鉴证等审计方式,切实提高内部审计成果的质量和层次;深入分析审计发现问题的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,提出对策建议,促进部门单位深化改革、完善制度、加强管理、堵塞漏洞,防患于未然。

(3)以理论为依托,促进研究成果升华和实践效果深化。

习近平总书记指出“时代是思想之母,实践是理论之源”。内部审计人员应当积极主动思考,加强与科研院所内部审计理论研究者之间的沟通联系和力量整合,强化内部审计理论研究,拓展研究领域,提升研究的质量和水平。一方面立足内部审计在新时代面临的新任务、新挑战,将内部审计实践经验转化为理论成果,为推动内部审计创新发展提供理论指引;另一方面在审计实践过程中检验理论成果的科学性、合理性。立足内部审计事业长远发展,研究探索坚持和加强党对内部审计工作的领导模式、内部审计与国家审计在审计监督体系中作用发挥和工作协同、新时代内部审计职能定位等对内部审计事业发展具有决定性作用的重要课题;从完善治理、实现目标的维度,清醒认识内部审计发展遇到的困难和挑战,研析内部审计体制机制、队伍建设、职责履行、作用发挥等方面存在的问题,提出加强和改进的方向、目标和路径,不断深化对内部审计本质和发展规律的认识,力争推出一批有用、管用、好用的理论研究成果。


4
坚持走科技强审之路,推进内部审计面的覆盖与质的提升有机统一



习近平总书记在十九大报告中强调,要“增强改革创新本领,保持锐意进取的精神风貌,善于结合实际创造性推动工作,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。《决定》立足技术手段在行政管理中的运用和数字政府建设、优化经济治理基础数据库、加快建设创新型国家等方面,就科学技术在经济社会发展中的应用作出了部署。坚持走科技强审之路,是事关内部审计高质量发展的长远性、持续性工作,是内部审计机构及其所在部门单位应当统筹推进的重大任务,既是审计技术方法创新,也是全面系统地革新部门单位管理体制、强化风险管理和预警、提升组织价值的良好契机。大数据、互联网、区块链、机器学习、人工智能等新兴技术的出现,在对经济社会生活产生影响的同时,为内部审计高质量发展提供了有益路径,必须充分认识内部审计坚持科技强审的重要意义,抓住机遇加快发展,推动信息化水平再上新台阶。

一是积极开展数据分析工作,推广数字化审计模式。相较于传统审计手段依赖抽样分析的方法,在大数据技术支持下的“样本=总体”的全数据模式,几乎可以挖掘分析“全样本”数据,实现所谓“全量审计”,为审计全覆盖提供了条件,有效规避抽样风险,防止因手段所限导致的“漏网之鱼”。内部审计应当积极推广“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”数字化审计模式,深入研究部门单位的数据特点,找寻数据关联关系,通过对不同数据库之间充分的关联分析,查找业务漏洞、提前感知风险;突破面向单一被审计单位“就事论事”的限制,就部门单位经营管理条线、特定工作范围、内部控制整体等发表综合性的审计意见;推动后台数据分析与现场审计核实的联动配合,促进现场核查反馈结果,提升后台数据分析的灵活度、精准度。

二是基于部门单位信息化条件,扩大数据集的融合与共享。大数据的价值与其数量呈指数关系,能够获取的数据越多,能够挖掘到的价值就越大,整合数据资源、扩大数据开放,是大数据技术发展的必然要求。党政机关和国有企事业单位既是国家经济社会活动的主要管理和承担者,也是海量元数据的产出者。通过数据集的融合与共享,有利于内部审计实现跨领域、跨部门和跨区域的数据分析,发现隐藏在细节数据中更具价值的信息。首先,内部审计应当立足部门单位信息化条件,在积极进行数据分析运用的基础上,逐步将可运用的数据源向第三方数据、政府机关公开数据等扩展,拓展数据分析的广度;其次,应当主动贯通国家审计与内部审计等监督力量,积极主动适配国家审计的数据分析标准化需求,减轻国家审计开展数据采集工作时进行数据清洗和分析研判的工作量,进一步提升数据价值和审计监督效能;再者,充分借鉴利用社会审计在信息化方面的优势资源,通过咨询、外包等形式购买信息化服务,聘请社会审计信息化人才参与内部审计信息系统整体框架设计和技术细节,将社会审计的信息化成果转为内部审计所用。

三是高度重视技术自主可控,切实维护信息数据安全。内部审计开展大数据审计,离不开计算机硬件和配套平台软件的支持。内部审计在利用信息化条件和信息化开发建设过程中,要按照《决定》要求,坚持总体国家安全观,坚持以政治安全为根本、以经济安全为基础,提高防范抵御安全风险的能力。高度重视部门单位信息化平台特别是信息化基础设施的安全保障工作,切实做好信息安全管理,强化数据信息的查询权限管控。将安全、自主、可控作为基本原则,与审计对象建立信任通道,保障数据的真实性、完整性和安全性,打通审计现场管理、资料流转的各个环节,确保审计业务全过程留痕,优化审计管理流程。


5
切实做好内部审计指导监督工作



时任审计长胡泽君指出“内部审计是一篇大文章,做好对国家贡献很大”。做好内部审计指导监督工作,不仅仅是审计机关的法定职责,也是关乎经济社会与审计事业发展的长远之计。审计机关、行业主管部门、企业集团通过开展调研、组织内部审计人员培训、组织考核评比等开展了卓有成效的内部审计指导监督工作。加强内部审计指导监督制度建设,以地方党委、政府或党委审计委员会名义出台加强内部审计工作的相关规定;建立国家审计与内部审计的沟通平台,通过信息化手段发布工作信息和业务资讯,解答业务问题;通过举办分层次、分行业的业务培训、座谈会等方式,提升内部审计人员业务能力素质;建立内部审计人才库,吸收内部审计业务骨干参与国家审计项目,通过以审代训,在实战中加强对内部审计人员的业务指导;立足内部审计事业长远发展,研究探索加强党对内部审计工作领导的方式方法,积极主动推动内部审计工作向纵深发展。当前和今后一个时期,要在深入学习贯彻《决定》、审计署11号令、《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》基础上,正视内部审计体制机制、队伍建设、职责履行、作用发挥、结果运用等方面存在的问题,进一步深化内部审计指导监督工作。

一是完善审计机关指导监督内部审计的制度机制。审计机关要制定完善对内部审计进行业务指导和监督的制度措施,明确负责指导和监督工作的职能部门和业务部门职责,健全工作责任机制,加强协作配合。建立健全与主管部门的协作机制,会同制定行业性内部审计指导意见、内部审计工作指引、内部审计指南等,做好分类指导,形成监督合力。

二是加强对内部审计工作的业务指导。审计机关要通过调研、培训、座谈等方式,及时传达党和国家、审计署、地方党委政府以及审计机关关于内部审计的政策法规和工作要求,提供必要的共享信息。通过加强宣传工作,收集内部审计工作的好经验好做法,发挥审计机关所属媒体平台作用,推进内部审计理念分享、成果共享、经验交流、创新发展。

三是加强对内部审计职业自律组织的政策和业务指导。审计机关要研究职业自律组织政策法规,理顺工作关系,推动内部审计职业自律组织创新管理体制和运行机制,建立完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构,发挥专业优势,为会员提供高水平的专业服务,更好推动内部审计事业发展。

四是开展内部审计工作监督检查。审计机关要通过日常监督、结合实施审计项目开展监督、开展专项检查等方式,及时掌握内部审计机构依法履行职责情况,对指导监督对象内部审计制度建立健全情况、内部审计工作开展情况以及质量效果等内容进行指导监督,推动规范内部审计行为,强化内部审计质量控制,防范内部审计风险,提高内部审计工作的质量和水平。审计机关还可以将内部审计工作质量和成效,纳入被审计单位领导干部经济责任审计的评价范围,以促进被审计单位内部审计工作更加有效发挥作用。

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,也是为“十四五”发展和实现第二个一百年奋斗目标打好基础的重要一年。习近平总书记在中央经济工作会议上深刻指出,我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,“三期叠加”影响持续深化,经济下行压力加大,同时我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。内部审计机构和内部审计人员应当把学习贯彻党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神作为当前的首要政治任务,切实把思想和行动统一到党中央对经济形势的分析判断和决策部署上来,促进把制度优势更好转化为治理效能,力同心,锐意进取,站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上,充分发挥内部审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用,为全面建成小康社会作出积极贡献!

来源:中国内部审计协会


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